Администрирование

С 2004 года в Армении действует Закон "Об основах администрирования и административном производстве", который устанавливает базовые принципы и порядок осуществления органами исполнительной власти своих полномочий в сфере гос.управления.

Основные понятия

Закон использует несколько важных понятий:

Административными органами считаются:

• республиканские органы исполнительной власти РА - министерства, службы, агентства, комитеты и другие органы, осуществляющие свои властные полномочия на всей территории РА
• органы территориального управления - губернаторы (марзапеты), реализующие функции исполнительной власти на территории областей (марзов)
• органы местного самоуправления - советы общин и главы общин

Администрированием считается любая деятельность административных органов, направленная на принятие административных и нормативных актов, или влекущая фактические правовые последствия для других лиц. Это краегульное понятие системы государственного управления РА.

Административный акт - это имеющий внешнее воздействие индивидуальный правовой акт, который принят административным органом в целях урегулирования конкретного дела в сфере общественного права и направлен на установление, изменение, ликвидацию или признание прав и обязанностей для других лиц.

Административный акт может быть обращен как конкретному лицу, так и к группе лиц, выделенной по определенным индивидуальным признакам.

Административное производство - это деятельность административного органа, направленная на принятие административного акта.

Соотнося все эти понятия вместе, можно считать, что администрирование - это любая деятельность административных органов, проводимая ими в пределах своих полномочий. Частным случаем администрирования является административное производство, в рамках которого орган разрешает публично-правовой вопрос, касающийся прав, обязанностей или статуса конкретного лица. Результатом административного производства является административный акт, которым на данное лицо в индивидуальном порядке возлагаются какие-либо права, обязанности или ответственность.

В рамках административного производства разрешаются почти все вопросы, находящиеся в компетенции органов исполнительной власти и местного самоуправления, в частности:

• предоставление гражданства РА, статуса проживания или иных форм права проживания в РА
• предоставление убежища
• регистрация по месту жительства, присвоение НЗОУ
• выдача водительских удостоверений
• регистрация юридических лиц и учет индивидуальных предпринимателей
• регистрация прав на недвижимость, кадастровый учет недвижимости
• назначение пенсий и пособий, оказание иных форм социальной поддержки
• установление степени функциональных ограничений (присвоение инвалидности)
• проведение проверок деятельности хозяйствующих субъектов
• деятельность налогового органа
• производство по делам об административных правонарушениях - по части, находящейся в компетенции административных органов
• рассмотрение административных протестов на решения/действия/бездействие административных органов
• предоставление информации по запросам, рассмотрение петиций

При этом к администрированию не относятся и не регулируются указанным законом:

• любые формы судопроизводства и участия в них
• оперативно-разыскная деятельность
• производство по уголовным делам
• деятельность Уполномоченного по правам человека
• деятельность Прокуратуры в сфере надзора за ведением уголовного производства

В указанных случаях деятельность органов регламентируется отдельными законами.

Зачем это вообще нужно знать?

В большинстве случаев незачем. Для большинства административных процедур порядок, сроки, формы заявлений и перечни документов достаточно подробно регламентируются отдельными специальными нормами (законодательными и подзаконными актами). А практика по таким процедурам достаточно хорошо известна и относительно однородна.

Но понимание общих принципов, прав и обязанностей участников производства может помочь в спорных ситуациях или в случае откровенных нарушений.

Также этим законом регулируется общий порядок рассмотрения административных жалоб на решения/действия/бездействие административных органов, нередко специальные нормы устанавливают только сам факт возможности административного обжалования.

Действительно полезным знание этого закона будет в случаях, когда в силу специфики выполняемых полномочий у органа нет четкого регламента действий:

• рассмотрение административных жалоб на решения/действия/бездействие административных органов
• в производстве по делам об административных правонарушениях закон применяется одновременно с КоАП РА
• проведение проверок также по большей части регулируется именно этим законом

Административные акты

Как уже указано выше, административный акт - это форма индивидуального правового акта, которым орган в пределах отведенных ему полномочий наделяет конкретное лицо определенными правами, либо возлагает обязанности или обременения, либо иным образом изменяет фактическое или правовое положение лица.

Административный акт всегда принимается только административным органом и является частным случаем индивидуального правового акта - то есть, он всегда адресован конкретному лицу или четко определенной группе лиц.

Закон разделяет административные акты по следующим видам:

• благоприятные административные акты - влекут для адресата возникновение новых прав или создают условия, улучшающие правовое или фактическое положение лица
• административные акты вмешательства - такими актами орган налагает на лицо обязанности, отклоняет осуществление прав, либо вмешивается в их осуществление (в том числе их ограничивает), либо иным образом ухудшает правовое или фактическое положение лица
• ассоциативные административные акты - одновременно содержат положения как благоприятного акта, так и акта вмешательства

Для простого смертного человека разница не особо важна, но нужно понимать, что для обжалования актов разных видов существуют разные сроки обжалования, а при судебном обжаловании - разные виду административных исков.

Административный акт может приниматься в разных формах:

• письменный административный акт - обычно принимается в форме письменного решения, приказа, распоряжения, протокола, либо в иной установленной законом форме
• устный административный акт - тут название говорит само за себя
• административный акт в предметной форме - звуковой, цветовой, световой, знаковой, сигнальной или иной форме

С письменными актами все относительно просто. Они всегда выполняются на материальном носителе (на бумаге или в электронной форме), содержат данные принявшего органа и адресата, а также суть прав или обязанностей, которые на адресата возложены. Форма письменного акта может быть установлена законодательством. Иногда (и чаще, чем кажется) такой формы нет и он составляется в свободной форме, которую предпочтет орган. Орган может самостоятельно устанавливать формы для массовых однотипных актов.

С письменными актами типичный житель Армении сталкивается часто:

• решение о признании беженцем предоставлении убежища - составляется в свободной форме на бумажном носителе
• лицензия на осуществление отдельных видов деятельности - составляется по установленной законом форме
• указ президента о приеме в гражданство РА - составляется в свободной форме
• решение о предоставлении статуса проживания (ВНЖ) - этот акт адресат никогда не получает на руки, но уведомляется о его принятии и получает подтверждающий права документ - карту проживания

С устными и предметными актами сложнее.

К устным или предметным актам относится большинство законных указаний и требований, которые могут выносить представители органов власти. Чаще всего мы сталкиваемся с ними со стороны правоохранительных органов.

Устный акт считается принятым и вступает в силу с момента озвучивания адресату. Он может быть вынесен как на армянском языке, так и на любом иностранном языке (если должностное лицо им владеет и этот язык понятен адресату). Устные акты могут приниматься только по инициативе органа или его должностного лица, и не могут быть результатом рассмотрения письменного заявления. По требованию адресата акта, либо при наличии обоснованной необходимости, должностное лицо должно в дальнейшем оформить устный акт в письменной форме.

Наглядным примером устного акта может быть устное требование сотрудника полиции предъявить документы для проверки. После озвучивания требования, если оно законно, лицо, к которому обратился сотрудник полиции, обязано предъявить для проверки документ, удостоверяющий личность.

В данной ситуации:

1. у сотрудника полиции, как должностного лица административного органа, есть полномочие производить в установленных законом случаях проверять у граждан документы, удостоверяющие личность
2. у граждан есть обязанность предъявить документ, удостоверяющий личность, по требованию сотрудника полиции
3. озвучивая лицу в устной форме требование о предъявлении документов, сотрудник полиции в отношении лица, к которому он обратился:
   1. вмешивается в осуществление прав - лицо не может дальше пользоваться своей свободой перемещения, пока не выполнит требование сотрудника
   2. налагает обязанность - лицо обязано выполнить требование и предъявить документ

Таким образом, требование о предъявлении документа соответствует понятию устного акта, установленному законом.

Аналогично можно разобрать и процедуру задержания лица сотрудниками полиции, если она проводится не в рамках производства по уголовному делу или делу об административном правонарушении. Сотрудник полиции устно озвучивает лицу, что оно задержано, и обосновывает задержание. У лица с этого момента возникает ограничение права на свободу передвижения и обязанность проследовать с сотрудником в отдел полиции.

С предметными актами аналогично. Характерными примерами могут быть:

• жестовое указание полицейского-регулировщика при регулировании дорожного движения
• жестовое указание сотрудника дорожной полиции водителю остановиться для проверки документов
• если вы когда-нибудь проходили паспортный контроль в аэропорту Звартноц, то заметили, что распределение по кабинкам производится с помощью числового табло. Число, которое показывает табло, можно считать предметным актом, обязывающим лицо проследовать в кабинку с соответствующим номером

Дискреционность

Закон вводит важное понятие дискреционных полномочий органа. Это право органа выбрать одно из нескольких возможных законных действий или решений. Дискреционные полномочия возникают каждый раз, когда законодательство однозначно не регламентирует, что именно должен сделать орган в тех или иных обстоятельствах.

Примерами реализации дискреционных полномочий можно считать:

• оценку документов и сведений, подтверждающих основания для предоставления статуса проживания (ВНЖ) - поскольку точный перечень документов законодательно не установлен
• решение о назначении одной из нескольких установленных законом мер административной ответственности, оценка малозначительности правонарушения, оценка смягчающих и отягчающих обстоятельств, и т.д.
• право органа выбирать формы и размеры материальной поддержки благотворительной организации: выделить в пользование организации помещение или иное имущество или нет, какое это будет имущество, какие у него будут характеристики

Дискреционность не означает, что орган может действовать произвольно. Согласно закону, при принятии решения в рамках дискреционных полномочий, орган обязан руководствоваться следующими принципами:

• необходимость защиты конституционных прав и свобод
• равноправие людей перед законом
• принципы запрета произвола и соразмерности, установленные законом

Если орган в рамках дискреционных полномочий принял определенное решение, то он обязан принимать то же решение в дальнейшем при аналогичных обстоятельствах в дальнейшем. Изменить решение орган может только в следствии наличия высших интересов, обосновывающих ухудшение положение лиц при применении другого решения, и опять же - в дальнейшем принимать именно измененное решение.

Например, законодательство не устанавливает точный перечень документов, которыми обосновывается ведение предпринимательской деятельности в РА в качестве ИП при получении статуса проживания (ВНЖ). Таким образом, установление перечня необходимых документов и их оценка оставлены на усмотрение органа, рассматривающего заявление - Службы миграции и гражданства, что образует для СМГ дискреционное полномочие. На протяжении многих лет достаточным обоснованием для СМГ и правопредшественников являлось предъявление выписки из регистра ЮЛ, подтверждающей учет в качестве ИП. Таким образом, орган однозначно установил требуемый набор документов и закрепил правоприменительную практику. Если СМГ в очередной раз потребует от иностранца-ИП дополнительные документы, например, договоры с конрагентами, сведения об оборотах по счету или уплаченных налогах - это будет нарушать правила применения дискреционных полномочий, пока СМГ не обоснует, что вводимые обременения для заявителя направлены на защиту каких-либо более значимых прав или интересов других лиц, общества в целом или государства.

Администартивное производство

Как уже указано выше, административное производство - это процедура, которую проводит орган для принятия административного акта.

Для тех, кто сталкивался с судопроизводством, нормы закона по части административного производства можно условно сравнить с процессуальными нормами в судопроизводстве.

Закон устанавливает:

• общие принципы, порядок и сроки проведения производства
• этапы производства
• основания и порядок отвода должностного лица, ведущего производство
• права и обязанности сторон (участников производства и других лиц)
• представительство в производстве
• понятие доказательств, принципы доказывания и распределение бремени доказывания

Закон определяет только общие нормы. Большинство административных процедур также дополнительно регулируются отдельными законами и подзаконными НПА - в таком случае сначала применяются соответствующие нормы, а закон применяется в той части, которая ими не оговорена (на самом деле под капотом любой процедуры закон применяется довольно широко).

Закон разделяет производство на 3 этапа:

1. этап возбуждения - на данном этапе орган возбуждает производство по установленным законом основаниям
2. текущий этап - на данном этапе орган производит все необходимые действия и функции, необходимые для вынесения административного акта
3. завершающий этап - на данном этапе орган выносит административный акт по результатам производства

Административное производство может возбуждаться органом по заявлению лица, заинтересованного в принятии административного акта (адресата акта). Если форма заявления не установлена специальными нормами, заявление должно содержать:

• имя, фамилия заявителя-ФЛ, либо наименование заявителя-ЮЛ
• место жительства (нахождения) заявителя
• наименование органа, в который подается заявление
• предмет заявления (т.е. требование, которое заявитель предъявляет к органу)
• перечень прилагаемых к заявлению документов (если есть)
• дата подачи заявления и подпись заявителя или его представителя

Производство может также возбуждаться органом по своей инициативе - если у органа есть право на возбуждение такого производства. Примеры:

• производство по делу об административном правонарушении, выявленном органом
• проведение проверок, предусмотренных законодательством

Важно, что не всегда подача заявления является основанием для возбуждения производства: заявитель должен быть адресатом испрашиваемого административного акта. Например, если вы подаете в орган жалобу о совершенном другим лицом административном правонарушении, и вы никак не затронуты данным нарушением, ваше заявление не будет основанием для возбуждения производства, но изложенная в нем информация станет основанием для возбуждения производства по инициативе органа.

Стороны производства

Сторонами производства можно считать:

• административный орган или органы, ведущие производство и принимающие административный акт
• участников производства
• иных лиц

Участниками являются:

• адресат административного акта:
  • лицо, обратившееся в орган с заявлением - если производство возбуждено по заявлению
  • лицо, в отношении которого будет принят административный акт - если производство возбуждено по инициативе органа
• третьи лица - любые лица, права, обязанности и законные интересы которых могут быть затронуты административным актом.

Адресат акта вступает в производство с момента подачи заявления, либо с момента уведомления о возбуждении производства. Третьи лица вступают в производство по своей инициативе на основании заявления, либо по инициативе органа - после уведомления с его стороны.

Иные лица - это лица, чьи права/обязанности не затрагиваются производством и которые оказывают вспомогательные функции для осуществления производства, не являясь при этом его участниками:

• представители других органов власти или местного самоуправления - участвуют в производстве при необходимости, предоставляя необходимую информацию, но не участвуют в принятии административного акта
• свидетель - лицо, которое может предоставить сведения, необходимые для рассмотрения дела и принятия решения
• эксперт - лицо, обладающее необходимыми знаниями и квалификацией для вынесения экспертного заключения по вопросам, решаемым в рамках производства
• переводчик - лицо, которое владеет армянским и иностранным языками и осуществляет устные или письменные переводы для целей производства

Например, в производстве по делу об административном правонарущении:

• орган, рассматривающий дело, будет административным органом, ведущим производство и принимающим административный акт
• лицо, привлекаемое к админ.ответственности будет участником производства - адресатом акта
• потерпевший (если он выявлен) будет участником производства - третьим лицом, чьи права затрагиваются принимаемым актом
• свидетель, допрошенный по делу, не будет участником производства и будет иным лицом - без прав и обязанностей участника

Представительство

Участники могут участвовать в производстве лично, через представителей, либо совместно с ними. У участника может быть несколько представителей, действующих одновременно.

Представители могут быть законными представителями и уполномоченными лицами.

Законный представитель участвует в производстве от имени недееспособного участника - в силу закона. Для детей это родители, опекуны или попечители. Для недееспособных совершеннолетных лиц это опекуны. Полномочия законного представителя подтверждаются:

• свидетельством о рождении - для родителей
• актом о назначении опекуна/попечителя - для опекунов и попечителей

Уполномоченное лицо действует на основании доверенности. Доверенность составляется в простой письменной форме в соответствии с нормами главы 19 Гражданского кодекса РА. От имени недееспособного участника доверенность выдает его законный представитель. Административный орган не вправе требовать нотариального удостоверения доверенности.

Доверенность или документ, подтверждающий полномочия законного представителя, предъявляется в орган непосредственно представителем.

Язык производства

Общие положения

Административное производство ведется на армянском языке, на нем же принимается административный акт. Все документы, составляемые в ходе производства, также должны составляться на армянском языке, либо переводиться на него.

Заявление, а также представляемые участниками производства документы должны быть составлены на армянском, либо сопровождаться нотариальным переводом на армянский.

Если участник производства не владеет армянским языком, он может участвовать в производстве на языке, которым он владеет. Важно при этом, чтобы сотрудник органа, ведущий производство, владел этим языком в досточной степени, чтобы понять участника и взаимодействовать с ним (в том числе разъяснять суть составляемых документов и актов). Если орган не может своими силами обеспечить перевод, участник производства обязан за свой счет пригласить переводчика и участвует в производстве при его посредничестве.

Языковые исключения для этнических меньшинств

Если заявитель владеет языком этнического меньшинства, проживающего в РА, он может подать заявление и прилагаемые документы на языке этого меньшинства. Орган при этом имеет право потребовать перевод прилагаемых документов на армянский язык (но заявление в норме не упоминается).

Данное право вытекает из части 2 статьи 27 закона и ратифицированной Арменией Европейской хартии о релиональных языках и языках меньшинств.

К языкам этнических меньшинств в РА согласно хартии относятся:

• русский
• греческий
• курдский
• езидский
• ассирийский

Важно помнить, что нормы Хартии довольно расплывчатые. Какие именно меры должны предприниматься и как они контролируются - никто не уточняет.

Дополнительно применение хартии осложняют следующие факторы:

• Далеко не все сотрудники органов владеют русским, и уж тем более остальными указанными языками. Это означает, что можно сколько угодно доказывать сотруднику свою правоту - он просто не сможет понять заявителя и что он от него хочет.
• Хартия вводит территориальность применения языковых мер - они реализуются в тех регионах страны, где количество представителей этнического меньшинства оправдывает их применение. Но в Армении вопрос статуса этнических меньшинств, регионов/территорий их проживания и их языковых прав почти не регулируется на правовом уровне.

Поэтому на практике Хартия в Армении по части административных органов скорее всего не применяется, но может быть полезна на случай, если нужно срочно подать заявление или жалобу, а орган его не принимает исключительно с мотивировкой "заявление должно быть составлено на армянском".

Материалы производства

Участники производства имеют право ознакомиться с любыми документами и сведениями, приобщенными к материалам производства. Если порядок ознакомления не установлен иными НПА, то ознакомление производится посредством личной явки в орган. Орган обязан обеспечить ознакомление в течении 3 дней с момента поступления письменного заявления от участника производства.

При ознакомлении участник может своими силами снимать копии, а также совершать выписки из материалов производства. Обязанность органа обеспечить составление копий или выписок закон не предусматривает.

Если материалы содержат сведения, составляющие государственную или служебную тайну, то орган предоставляет доступ к таким сведениям только при соблюдении соответствующих процедур допуска.

Ознакомление с материалами производства может помочь при обжаловании решений, действий или бездействия органа.

Регламентирующие НПА

• Закон РА "Об основах администрирования и административном производстве" (на армянском)
• Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств (на армянском) - устанавливает основания подачи заявлений на языках этнических меньшинств